“Es fundamental que México se dé un momento de reflexión. Que haga un paréntesis en la intensidad del debate cotidiano para meditar cuál es el rumbo a seguir. Ha habido en los últimos años, logros indiscutibles en el modelo de Desarrollo, sin embargo es claro que se requieren ajustes Importantes. Ya pasaron los tiempos en que el desarrollo local dependía de programas e inversiones federales o externas. En el contexto de globalización actual, para que haya desarrollo local, no es suficiente el gasto de inversión pública, privada o externa, tampoco es suficiente un gobierno innovador, ni siquiera basta con una sociedad activa, sino que se requiere la conjunción de estos factores. El desarrollo local va más allá de los aspectos económicos y requiere la concurrencia de un gobierno innovador y promotor con una sociedad activa que, en un marco de gobernabilidad democrática, tomen acuerdos y adopten un proyecto de desarrollo local. Esta conjunción de factores constituye el motor del desarrollo endógeno.”
Enrique Cabrero Mendoza
Introducción
En este trabajo intento hacer un análisis del documento: “hacia la construcción de una agenda para la reforma administrativa municipal en México”, cuyo autor, «Enrique Cabrero Mendoza» pretende construir una realidad municipal con mayor justicia que la que existe actualmente para este ente institucional mexicano. Dada la importancia que el municipio representa en la vida política, social y económica de nuestro país, ya sea por la alternancia política que se gesta en cada uno de sus municipios, y el relevo de las autoridades cada ciclo municipal, considero de sumo interés analizar el enfoque de «Cabrero Mendoza» hacia el logro de un municipio con mayor autonomía y fortaleza, en el cual elabora un diagnostico actual de los problemas viejos y actuales de la administración municipal. El municipio se integra por tres elementos fundamentales que son población, territorio y gobierno.
Marco teórico-histórico conceptual
Cualquier definición de Municipio hace referencia a su carácter de entidad político-administrativa, de base territorial, la cual forma parte del régimen interior de los estados y cuyo gobierno es el Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal, síndicos y regidores.[1]
La palabra municipio proviene del latín compuesto de dos locuciones el sustantivo
munis que se refiere a cargos, obligaciones, tareas, entre otras acepciones; y el verbo
capere, que significa, tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas.
El municipio se integra por tres elementos fundamentales que son población, territorio y gobierno.
La época colonialDesde el año de 1519 y durante los siguientes tres siglos, el municipio en México adquiere rasgos y personalidad propia, aunque con los elementos característicos del desarrollo original del municipio romano, influenciado por el sistema municipal castellano.
La coexistencia del municipio español, adoptado como forma natural de organización por los conquistadores con el sistema de organización autóctono, dio a nuestro sistema las singularidades de un municipio sui generis, producto del ensamblaje de dos culturas diferentes.
Los primeros ayuntamientos mexicanos se ocuparon preferentemente de dictar las normas para el trazo de las poblaciones y a emitir ordenanzas para regular la vecindad forzosa de los españoles.
Después de la consumación de la conquista, el municipio en la Nueva España se consolidó como la unidad básica de gobierno, tanto en las regiones indígenas como en las nuevas poblaciones de españoles, quienes hicieron del municipio su baluarte y forma primigenia de organización política.[2]
La IndependenciaEl primer ejercicio de la independencia de México, plasmado en el Plan de Iguala de 1821, reconoció la institución municipal. Los ordenamientos abolían las viejas diferencias entre repúblicas de indios y de españoles, ya que la intención era hacer de México una sola nación y de los mexicanos ciudadanos con igualdad de derechos y obligaciones.
Esta tesis no pasó del plano ideal; en la práctica los indígenas quedaron en una situación más vulnerable ya que dejaron de existir las disposiciones legislativas que los protegían.
La primera Constitución de 1824 no reconoció específicamente al municipio, pero dejó en libertad a los estados de la recién formada Federación para que en uso de sus facultades legislaran sobre la materia. El municipio persistió gracias a que los recién creados estados federados tomaron como modelo la Constitución española de 1812.[3]
Este recién entusiasmo por el municipio mexicano en la época del México independiente había de sufrir variantes, ya que apenas 13 años después, con la Constitución centralista de 1837 se suprimieron los ayuntamientos y los pueblos fueron administrados por jueces de paz, prefectos y subprefectos. Afortunadamente para el municipio la revolución de Ayutla y la Constitución de 1857 recreó al sistema municipal, dejando nuevamente la facultad de estructurarlo a las legislaturas locales. México, en la etapa subsecuente de su proceso independentista, quedó envuelto en una atmósfera de anarquía y debilidad del gobierno nacional.[4]
La Constitución de 1857
En 1857 surge una nueva Constitución que se mantendrá vigente hasta 1917, la cual no consagró la libertad del municipio para gobernarse con autonomía.
El porfiriato heredó el régimen de las prefecturas políticas instaurado por Maximiliano para establecer su imperio y controlar a la sociedad. El prefecto, especie de gobernador, nombraba al alcalde, mientras que los regidores eran de elección popular. El ayuntamiento quedaba sólo como un cuerpo deliberativo sin capacidad real de decisión, pues el prefecto imponía su autoridad. Esta autoridad intermedia sofocaba la vida democrática de los municipios a pesar de la apariencia electoral. El jefe político interfería e impedía que el ayuntamiento tuviera una organización administrativa capaz de cumplir sus funciones con eficacia y con la participación de la comunidad.[5]
La Revolución
Desde sus primeros brotes la Revolución busca la democracia y la libertad del municipio. En 1906 el Partido Liberal Mexicano incluye en su programa la supresión de los jefes políticos que tan funestos habían sido para la República, como útiles para el sistema gobernante.
Al triunfo de la Revolución, la historia de las luchas municipales es recogida por el constituyente de 1916-1917. La libertad municipal es concebida como el fundamento de nuestras instituciones sociales. En las sesiones del constituyente surge una duda, más que una discrepancia, al discutir el artículo 115 relativo al municipio.
¿Si la libertad económica es el fundamento de la libertad política del municipio, cómo definir con precisión los alcances de la libertad económica?
En realidad lo que se pone a debate es la relación jerárquica entre gobierno estatal y gobierno municipal, para efectos de dirimir quién tiene la facultad recaudatoria.
Finalmente los constituyentes se deciden, sin llegar a resolver la duda, por el texto siguiente: artículo 115:
...los estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes: Cada municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá autoridad intermedia entre éste y el gobierno del Estado.
Los municipios administrarán libremente su hacienda, es decir, sus recursos económicos, para poder realizar sus tareas de gobierno, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que, en todo caso serán las suficientes para atender a sus necesidades.[6]
A pesar del artículo 115 que preveía la autosuficiencia de recursos para las tareas del gobierno y la administración municipal, la realidad era que los recursos se iban centralizando fundamentalmente en el nivel federal.
La discusión sobre la formación de la hacienda municipal que se realizó en el constituyente de Querétaro de 1917, propició apasionados debates, al pretender establecer dentro de los principios constitucionales la autonomía económica de los municipios. Sin embargo, poco o nada se logró, pues los buenos deseos sustentados por algunos diputados no bastaron para que desde entonces se impusiera el carácter constitucional a la integración de la hacienda municipal, designándose en la Constitución la clasificación concreta de los ingresos que debían corresponder a los municipios.
Aunque la autonomía financiera de los municipios ha sido una preocupación constante, en 66 años no se había modificado la fracción II del artículo 115 constitucional; fue en diciembre de 1982 cuando en la Cámara de Diputados se presentó, una reforma a dicho artículo, presentada por el C. Miguel de la Madrid Hurtado, presidente de la República, iniciativa que fue aprobada sin modificaciones y publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 3 de febrero de 1983.[7]
Esta iniciativa presentada proponía un régimen de fortalecimiento de la hacienda municipal tendiente a lograr su independencia económica, mediante la cual puede cumplir sus fines inmediatos y proyectar el desarrollo de sus actividades, acorde con el ascendente progreso que se advierte en todas las instituciones públicas. En términos generales, esta reforma pudo haber sido determinante en el desarrollo de las entidades municipales aunque al facultar al congreso local para aprobar sus leyes de ingresos y egresos y revisar sus cuentas públicas, dejaba irremediablemente al municipio como una entidad dependiente del Estado.[8]
Reformas de 1983La reforma al artículo 115 constitucional, publicada el 3 de febrero de 1983 en el Diario Oficial de la Federación, consigna en su fracción IV la integración de la hacienda municipal, asignándoles algunas contribuciones derivadas de la propiedad inmobiliaria, así como los ingresos por los servicios prestados por participaciones federales, por rendimiento de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que la legislatura local establezca a su favor, pero consignando el antiguo principio de dependencia al facultar a las legislaturas locales la aprobación de su ley de ingresos, con lo cual se hace imposible la autonomía económica de los municipios.[9]
Se elevó a la categoría de rango constitucional el derecho de los municipios de recibir las participaciones federales que en su caso se les asignen, disponiéndose la obligación de las legislaturas locales de establecer anualmente las bases, montos y plazos con arreglo a los cuales la Federación debe cubrir a los municipios dichas participaciones. La concentración de los ingresos públicos en el gobierno federal no hace sino reflejar la centralización del desarrollo nacional durante las décadas posteriores a la Revolución de 1910 y sobre todo a partir de los años treinta, en que tomó impulso el proceso de industrialización del país. La evolución del federalismo mexicano corre paralela al desarrollo nacional. Al terminar la Revolución el nuevo régimen tenía ante sí la gran tarea de crear la infraestructura para unificar al país e impulsar su desarrollo. Al principio esta responsabilidad la asumió fundamentalmente el gobierno federal, por lo que tuvo que centralizar los recursos nacionales para cumplirla. Progresivamente, los gobiernos de los estados fueron consolidando sus administraciones públicas y compartiendo la tarea de promover el desarrollo en sus entidades. [10]
Las desigualdades regionales se combinan con las desigualdades sociales en un México ya profundamente distinto al de la Revolución. El municipio aparecía como la forma de organización política más adecuada para afrontar estos retos del presente y del futuro de México. Fue por eso que el presidente de la Madrid promovió ante el Congreso de la Unión las reformas y adiciones al artículo 115 de la Constitución, tendientes a dotar al municipio de un conjunto de poderes propios para convertirlo, ahora sí, en un verdadero nivel de organización política y administrativa. El Congreso aprobó el 3 de febrero de 1983 tales reformas y adiciones.[11]
Los poderes que la Constitución atribuye al municipio son, en términos generales, los siguientes:
a) El poder para que la comunidad se organice de manera libre y autónoma.
b) El poder de la comunidad sobre su territorio.
c) El poder para generar bienestar en la comunidad de manera permanente en su vida cotidiana.
d) El poder de la organización municipal para establecer relaciones con otras entidades públicas, sociales y privadas.
Con nuevos poderes y facultades, el municipio se convierte efectivamente en la base política y administrativa de la democratización y descentralización de la vida nacional. Hoy el gobierno federal tiene la posibilidad real de descentralizar y redistribuir gradualmente poderes, funciones y recursos hacia los gobiernos estatales, y éstos hacia los gobiernos municipales y hacia la sociedad, para que el municipio se constituya en promotor de su propio desarrollo político, social, cultural y económico.[12]
El FederalismoEl Gobierno Municipal Mexicano tiene sus raíces más profundas en el establecimiento del federalismo firmado por las entidades gubernamentales en siglo XIX. México se define constitucionalmente desde 1824 como un país federal, bajo este ideal se acuerda la distribución política del poder así como las características del gobierno, este pacto se encuentra inspirado en el modelo centralista español y la integración federalista de los Estados Unidos de América. El federalismo es un sistema de gobierno constituido por la voluntad de entidades políticas soberanas, que deciden pactar entre ellas la constitución de un orden superior de gobierno, con el objetivo principal de formar una nación única, gestionar el desarrollo de lo que cada una de las entidades en forma aislada no pueda o le cueste mucho lograr. En este caso se inscriben principalmente los elementos de seguridad exterior, junto con la compensación entre regiones con recursos y posibilidades a las regiones con pocos o nulos recursos.
El Estado Mexicano es una República representativa, democrática, federal compuesta por estados libres y soberanos (autónomos según la teoría constitucional) en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación. Su forma de gobierno es de tipo presidencial porque el Presidente de la República es Jefe de Estado y de Gobierno al mismo tiempo, la Constitución le otorga más facultades que a los otros poderes. El poder de la Federación se divide para su ejercicio en tres poderes federales, bajo la idea de los pesos y contrapesos; los poderes son: Ejecutivo, Legislativo y Judicial los cuales se sustentan en la Carta Magna en los artículos del 50 al 105.
El Gobierno Local de las Entidades Federativas de igual manera que la Federación se divide en tres poderes, donde el ejecutivo es representado por un Gobernador de elección popular directa con órganos administrativas auxiliares, un Legislativo integrado por un Congreso local con Diputados de elección popular directa y un poder Judicial integrado por el Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados de primera instancia, menores, civiles, penales y de paz. Así, el municipio mexicano quedó inscrito en un pacto que lo subordina e integra a un sistema de composición y recomposición con una visión centralizada de la vida administrativa y de ejercicio de poder. Esta situación convierte al poder federado, no en una administración o gerencia de las entidades estatales, sino en un poder superior con vida propia pues crea unas fuerzas armadas únicas (los estados no pueden tener ejércitos propios), y los fondos fiscales. Así, el poder federal se convierte en una fuerza con capacidad de arbitrio, intervención y decisión con fuerza coactiva.
El municipio mexicano se considera la célula básica o la primera instancia de gobierno de la organización política y sus lineamientos fundamentales están trazados en el Artículo 115 Constitucional. Cada municipio está gobernado por un Ayuntamiento que es el órgano encargado de representar los intereses de los ciudadanos y es el espacio donde se concentran los esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de sus familias.
Es a través del municipio que la población genera sus dinámicas propias para lograr la convivencia social y es el punto básico de la organización social de la nación. Asimismo, se considera el primer órgano de gobierno que le da sustento al pacto federal suscrito para la integración nacional.[13]
Es a través del municipio que la población genera sus dinámicas propias para lograr la convivencia social y es el punto básico de la organización social de la nación. Asimismo, se considera el primer órgano de gobierno que le da sustento al pacto federal suscrito para la integración nacional.
En México existen varios tipos de municipios de acuerdo al territorio, composición poblacional, actividades económicas y expresiones culturales. Aunque hoy es difícil hacer una diferenciación clara porque cada vez más la geografía política se complejiza, los medios rurales adoptan tecnología, las ciudades son crecientes receptoras de la migración del campo, etc.
Municipio Rural
En el que se llevan propiamente actividades del sector primario: agricultura, ganadería, pesca y minería. Presenta cierto grado de dispersión poblacional, carece de infraestructura y equipamiento para la dotación de servicios públicos y suele presentar severas deficiencias en los niveles de bienestar.
Municipio IndígenaCuyo referente es que su población además de dedicarse a las actividades productivas rurales arriba mencionadas, existen formas comunitarias de vida y de principalmente de gobierno, se comunican con un lenguaje local o mixto, así como, una identidad étnica y cultural particular o específica.2 Tiene marcados rasgos de atraso en sus comunidades en términos de equipamiento para otorgar servicios básicos a la población. En muchos de los casos existe una marcada migración hacia poblaciones más grandes o ciudades a las cuales ubican como mercados o centros de trabajo.
Municipio Semiurbano
En el que prevalecen actividades productivas mixtas, relacionadas con los sectores de una economía en proceso de transición entre lo rural y lo urbano, y donde predominan las actividades agropecuaria, forestal o pesquera, en combinación con la pequeña industria, artesanías, comercio y servicios. En estos municipios se presentan también carencias de infraestructura y de equipamiento.
Municipio UrbanoQue se caracteriza porque las principales actividades económicas que se realizan en su territorio son secundarias y/o terciarias: industriales, comerciales y de servicios. Por lo general, son receptores de las migraciones que proceden del medio rural y en algunos casos presentan elevadas tasas de crecimiento demográfico.
Son espacios urbanos que cuentan con infraestructura necesaria para disponer de servicios públicos básicos, así como, equipamientos de salud, educativos, entre otros.
Municipio MetropolitanoEs aquel que se encuentra ubicado en derredor de una ciudad grande, comparte diversas actividades industriales, comerciales y de servicios, así como asentamientos poblacionales y otro tipo de actividades como las académicas, de investigación, desarrollo, comunicaciones, etc. En un número importante de este tipo de municipios el rápido crecimiento poblacional y el de bajo ingreso de sus habitantes generan una baja calidad de vida y una serie de problemas de tipo social que condicionan su organización, funcionamiento y desarrollo.
El Artículo 115 Constitucional establece que el Gobierno Municipal estará a cargo de un Ayuntamiento (de Ayuntar=juntar) Este es un cuerpo colegiado de elección popular directa que realiza funciones administrativas, de control y gestión. Las figuras que establece la Ley para la integración del Ayuntamiento son: Presidente Municipal, Síndico y Regidor, todos ellos electos por el principio de elección popular directa, de mayoría relativa y de representación proporcional; todos ellos forman el Cabildo. En algunos casos y de acuerdo a las Leyes de cada Estado es posible encontrar autoridades auxiliares para el desempeño del gobierno en los municipios.
Análisis del documentoEl planteamiento de «Cabrero Mendoza» muestra un Municipio débil, particularmente por carencia de recursos, estructuras administrativas frágiles, y nula profesionalización de capital humano en la función gubernamental, derivado todo ello de la postura centralista del Gobierno Federal.
Lo anterior, lo señala como algo que se viene arrastrando desde hace muchos años, y que es algo que está presente en la realidad contemporánea, tanto en el sistema político, como en la opinión pública, lo cual no le da posibilidades al proceso de desarrollo económico mexicano, sin un Municipio con:
· Fortaleza,
· Autónomo,
· Emprendedor,
· Ágil en la promoción y captación de la inversión pública y privada.
Señala que, las nuevas formas del desarrollo económico y social, y los mecanismos de gobernabilidad, están surgiendo desde el municipio, y no desde el centro del modelo impuesto, por lo que propone una reforma en sentido contrario, desde el Municipio hacia el Centro.
Cabrero Mendoza, pone de manifiesto la carencia de estrategias para reformar las capacidades Institucionales y Administrativas del Municipio en México, identificando para ello, dos aspectos que impiden la concretización de esas estrategias:
a) Un desfase en el debate Municipal, y
b) Una visión «generalista» del problema.
El primero de estos aspectos lo refiere, al desconocimiento de aquellos “promotores” del fortalecimiento municipal, que hoy en día, muchos municipios han salido, de cierta forma, de su precariedad y olvido, y siguen incluyendo en la agenda y el debate nacional, a manera de denuncia y compadecimiento al Municipio; pero «Cabrero Mendoza» aclara, que esto no quiere decir que los problemas del centralismo se han terminado, sino simplemente que la realidad está en proceso de cambio, y que el debate debe incluir buena parte de su contenido, los problemas que vienen, y los que están enfrentando los municipios urbanos, que con mayores recursos no ven resueltos sus problemas, por el contario, a mayores recursos, tienen mayores problemas.
«Cabrero Mendoza» pone de manifiesta la necesidad de construir un debate realista, que no haya desfasamiento entre las ideologías o prácticas tradicionales, versus la realidad observada, dando cabida al debate sobre aciertos y fracasos que se observan en el actual roll municipal.
El segundo aspecto, referente a la visión «generalista» de la problemática municipal a nivel nacional, es decir, «Cabrero Mendoza» resalta la manera que se “etiqueta” la problemática municipal, con un enfoque homogéneo, integral en el conjunto municipal nacional. Es decir, «Mendoza Cabrero», refiere que no debe ser visto o tratado por igual, un determinado ente municipal, con una historia, cultura y potenciales diferentes, a otro municipio, con problemática diferente, ya que por ejemplo, lo que para un municipio pudiera ser importante y viable, para el conjunto nacional, simplemente resulte intrascendente.
El autor, centra su atención en los problemas administrativos y a las reformas y estrategias necesarias para fortalecer en lo administrativo a los municipios mexicanos, para lo cual presenta un análisis o diagnostico de la realidad municipal de nuestro país, destacando los viejos y los nuevos problemas de administración municipal; también presenta un análisis de la opinión de los participantes del proyecto para la agenda municipal que el Centro de Investigación y Docencia Económicas CIDE y otros actores e instituciones han venido llevando a cabo, buscando una reforma o cambio en los gobiernos locales.
Según Cabrero Mendoza, los problemas «viejos y nuevos», son resultado de factores que tienen que ver con la historia y la configuración institucional del sistema de gobierno «político, económico y social» del país. Dándole al Municipio una posición de fragilidad institucional y administrativa, con poca libertad de acción y limitados recursos para asumir con plenitud, las funciones que la constitución le otorga.
Entre los principales problemas, el autor menciona:
1. La fragilidad del marco normativo, esto se refiere a que la vida de una administración municipal transcurre en un escenario de insuficiencia y obsolescencia de las leyes y reglamentos que rigen el municipios; además existe la imposibilidad de este nivel de gobierno para crear su propio marco normativo, el cual depende de agentes externos al ámbito municipal (congreso estatal y congreso federal).
2. La persistencia de sistemas administrativos obsoletos, en muchos de los casos altamente improvisados y casi siempre inadecuados a la amplia agenda de asuntos municipales; esto genera ineficiencia y derroche de los escasos recursos disponibles.
3. La precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipales, los cuales no están técnicamente actualizados y suficientemente extendidos para atender de forma adecuada en cobertura y calidad a la totalidad de usuarios.
4. La falta de profesionalización de los funcionarios municipales, los cuales generalmente llegan a la administración municipal sin una experiencia o preparación previa, sin los conocimientos técnicos necesarios, y sin el espíritu y ética de servicio público deseable. La improvisación en la función municipal y la falta de un compromiso mayor al periodo trianual son parte de la realidad nacional.
5. La ausencia de sistemas de planeación municipal, que den una visión de mediano y largo plazo al desarrollo urbano y ambiental de cada municipio. La visión de corto plazo sin evaluar las consecuencias de cada decisión, sin involucrar agentes no gubernamentales y sin tener clara una concepción integral de las acciones, es parte del escenario común de los municipios del país.
6. La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local, que permita concebir al municipio como un agente promotor del desarrollo y parte de un proyecto regional, con actores diversos y recursos a la vez complementarios y en competencia, entre regiones del país. La visión del municipio como un ente aislado, que debe ser autosuficiente y único, ha generado ineficacia en sus políticas y debilidad en sus proyectos.
Fragilidad del Marco NormativoSobre la fragilidad del marco normativo, el autor señala, que en la mayoría de los municipios no existen las siguientes normatividades:
1) Reglamento interno básico de la administración municipal, generando desorden en los procedimientos y falta de precisión en el manejo de recursos y en los sistemas contables y de registro.
2) Reglamento de Planeación, que ordene las acciones en el tiempo ni que vincule asignación de recursos con objetivos y metas previamente establecidos.
3) Reglamentos sobre prestación de servicios públicos, aun cuan esta es su actividad principal.
4) Reglamento de Catastro, normatividad básica para el cobro y actualización del impuesto predial.
5) Reglamento de Obra Pública Municipal.
6) Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo, una de las funciones básicas de la administración municipal, que se refiere a la regulación del suelo urbano, simplemente no se cumpla o se lleve a cabo en un marco de improvisación y arreglos informales.
Señala el autor, que además de la fragilidad interna del marco normativo, incide sobre éste «de manera externa», la falta de una Ley de Coordinación Fiscal Estatal que diera certidumbre y transparencia a la distribución de recursos a nivel estatal de gobierno hacia el Municipio, además de una Ley de Deuda Pública, que potenciarían las posibilidades de allegarse recursos crediticios que serviría como detonante para el desarrollo municipal.
De «importante» se menciona la dependencia del municipio del congreso local, para avanzar en materia de normatividad, ya que este último poco se preocupa de impulsar reformas en el nivel municipal, aunque también resalta el autor, un problema de carácter endógeno, es decir, del propio Municipio, ya que no han sido capaces de construir la normatividad necesaria, debido a la poca capacidad o falta de personal calificado para ello.
Persistencia de Sistemas Administrativos ObsoletosCabrero Mendoza, pone en evidencia la persistencia de sistemas y estructuras administrativas obsoletas, calificándolas de poco funcionales y rudimentarias, que dificultan el buen funcionamiento administrativo del Municipio.
Ejemplo de sistemas y estructuras obsoletos:
1) Funciones muy básicas de Tesorería.
2) Deficientes acciones de Evaluación de Proyectos Financieros.
3) Deficientes Sistemas de administración de Recursos Materiales y de Inventarios.
4) Deficiente o nula estructura administrativa de Oficialía Mayor o equivalente, responsable de supervisar y planear el ejercicio del gasto publico.
5) Deficiente sistema de auditorías o supervisores financieros.
6) Deficiente actividad de control para disminuir costos.
7) Deficientes estudios en materia Tributaria.
8) Deficiente capacidad recaudatoria.
9) Falta de equipo de computo y de sistemas administrativos para la función contable.
La precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipalesMenciona el autor, sobre este grave problema de la gestión y prestación de los servicios municipales, los cuales se reportan con rezago:
1) Abastecimiento de agua potable.
2) Drenaje.
3) Recolección de basura.
4) Seguridad Pública.
5) Alumbrado Público.
6) Pavimentación.
En municipios pequeños, plantea el autor la posibilidad de crear una asociación intermunicipal, con la finalidad de compartir costos y mantenimiento de equipos.
También menciona, la casi nula exploración en opciones de concesión total o parcial de servicios a empresas privadas, debida principalmente por la poca experiencia de subcontratación o concesión y la creación de instrumentos adecuados «contratos», generando falta de claridad en las responsabilidades compartidas, en el ritmo de aumento de tarifas, etc. Además, no se han creado los instrumentos de control y supervisión de los servicios subcontratados o concesionados.
La falta de profesionalización de los funcionarios municipalesSegún Cabrero Mendoza, cada ciclo municipal alrededor de 60,000 funcionarios municipales «de confianza», se ven afectados por los cambios de gobierno. Señala el siguiente padrón de empleados a nivel nacional:
· 121,676 de Base
· 155,809 de Confianza
· 59, 550 Eventuales
Aunque no se tienen datos a nivel nacional, el autor señala que solo un 5% de funcionarios han hecho una verdadera carrera en la administración pública, 60% nunca han tenido experiencia, lo cual indica que es grave el problema de profesionalización de recursos humanos, aunado al corto tiempo de los ciclos municipales.
Además, tampoco hay datos de que existan más del 40% de profesionistas a nivel Presidentes Municipales, y menos del 40% entre los demás funcionarios, cuentan con nivel de licenciatura. Tampoco se tiene a nivel nacional un alto desempeño en la capacitación de los recursos humanos.
Lo anterior, es una muestra grave de la indiferencia hacia el Capital Humano de la administración pública municipal, que incide en todas las aéreas de la gestión pública, y es igualmente lamentable el rezago en los formatos de capacitación poco adecuados a las necesidades y realidades del presente.
La ausencia de sistemas de planeaciónNo obstante, la Ley Nacional de Planeación prevé que todo Municipio debe contar con un Plan de Planeación, esto no se cumple en la mayoría de los municipios, y cuando si existe, la substancia del mismo, no incluye objetivos claros y las perspectivas no son a largo plazo, y muchas de las veces no resulta un instrumento eficaz, ya que se ha reconocido que la mayoría de los municipios no le dan cumplimiento a sus planes por arriba del 70% de lo previsto por los mismos.
Señala el Maestro Luis Pineda: “La planeación es tal vez el “Talón de Aquiles” de la mayoría de los municipios mexicanos, la visión es de muy corto plazo, centrándose básicamente en la atención al público, en trámites menores o en el mejor de los casos, se convierten en gestores ante otras instancias de gobierno.
En el mediano y largo plazo poco o nada incursionan debido a que existe la creencia y la práctica de que cada trienio es un ciclo predeterminado con un inicio y fin circular que impide una secuencia por más bien planeado que esté. Así, prevalece la idea de que lo vale es lo que puedas hacer en tres años, sea bueno o malo, mientras que para impactar realmente es necesario un periodo mayor de tres años y más recursos económicos para ejercerlos libremente.
Si a lo anterior se le agrega que los programas municipales se realizan con fines políticos, no sociales, ni productivos, de que el objetivo mediato es la preservación del partido en el siguiente periodo de gobierno, donde los planes y programas se ajustan a una agenda o lógica partidaria, la visión de largo o mediano plazo son letra muerta, lo que impide una visión y perspectiva de desarrollo.
Salvo excepciones, en el municipio prevalece una inercia en la aplicación de planes y programas, se busca impulsar o fortalecer una imagen y no resultados e impacto ante los problemas sociales, no una hay una idea de desarrollo local, ni regional, por lo tanto solo se llevan a cabo acciones al corto plazo que la mayoría de las veces se pierden en el siguiente periodo de gobierno.” [14]
Aunado a lo anterior, Cabrero Mendoza señala las siguientes deficiencias:
· En su mayoría, no existen Reglamentos de Planeación.
· Ineficacia de los Planes Municipales de Desarrollo.
· Pocas áreas especificas de Planeación.
· Pocas áreas de seguimiento y evaluación.
· No existen mecanismos de integración de la participación ciudadana.
· En el proceso de planeación, se observa una tendencia a privilegiar la opinión y preferencias solo de determinados grupos.
· Criterios de rentabilidad política rebasan la imparcialidad de distribución de recursos de los fondos de infraestructura social como el Ramo 33.
La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local· Falta de instrumentos de gestión integral del desarrollo municipal por parte del Municipio, tarea asumida frecuentemente por el Gobierno Federal.
· La mayoría de los Municipios canalizan la mayor parte (80%) de sus recursos al pago de Nomina.
· El temor de perder autonomía, limita las acciones de coordinación con el ámbito Estatal, y cuando se lleva a cabo, es mas por subordinación política que por interés de generar redes de acción regional.
Metodología y propuestas
Cabrero Mendoza la define como un proyecto de alcance nacional cuyo objetivo consiste en formar una base de información sobre temas municipales de actualidad.
La organización de la Agenda la organiza en cuatro secciones:
1. La organización y Gestión de la Administración Municipal.
2. Estructura Financiera del Ayuntamiento y Coordinación Fiscal.
3. Integración Política del Ayuntamiento y Participación Ciudadana.
4. Competencias y Coordinación Intergubernamentales.
El proyecto se realizo en dos etapas:
La primera etapa consistió en el acopio de información bibliográfica y documental, foros regionales y entrevistas, y en una segunda etapa se llevaron a cabo talleres estatales sobre la Agenda Municipal, cuyo objetivo fue recopilar las principales inquietudes y problemas sobre la realidad municipal actual. En estos talleres participaron toda clase de actores que tienen relación con el entorno local, desde presidentes municipales, regidores, diputados, senadores, académicos, funcionarios estatales, directores de área, estudiantes y población en general. El total de propuestas se dividió en los seis temas descritos anteriormente, es decir: Marco normativo y función reglamentaria, Modernización de la administración municipal, Gestión de los servicios públicos municipales, Profesionalización del servidor público, Planeación del desarrollo urbano y ambiental y, Desarrollo regional y municipal.
Propuestas al Marco Normativo y Función Reglamentaria:
1. Aumentar las competencias municipales. Que el ayuntamiento no sólo expida reglamentos sino leyes para el ámbito municipal.
2. Llevar a cabo una reforma del artículo 115 Constitucional que precise: a) Elección popular del Síndico; b) Que el síndico represente legalmente al municipio, los intereses de la población y la aplicación de las leyes en el ámbito municipal. Con esto se lograría reformar la interacción política del ayuntamiento mejorando la participación social y además el Síndico recobraría la plenitud de sus funciones.
3. Reformar la legislación municipal, a fin de que las sanciones impuestas por la violación a la reglamentación municipal sean determinadas por la dirección de la materia que se trate.
4. Legislar en favor de que la administración municipal facilite que las comunidades planeen y conduzcan su propio desarrollo en corresponsabilidad con los gobiernos locales.
Propuestas a la Modernización de la Administración Municipal:
1. Transformar a la administración pública municipal en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio, para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad".
2. Impulsar la aplicación de la planeación y la programación con tecnologías adecuadas, que propicien la descentralización y posibiliten una real autonomía en la toma de decisiones del municipio".
3. Mejorar el desempeño Municipal, atendiendo el período de su gestión, destacando en ese aspecto el contar con información que permita mejorar la toma de decisiones. Esto se lograría si el municipio cuenta con indicadores de operación y económicos de otros municipios del país, que permitan su comparación, análisis y evaluación objetiva. Para ello se requiere diseñar un sistema de información.... labor que se encomienda sea llevada a cabo por una institución docente o especializada en el tema municipal".
4. Impulsar un programa de desarrollo institucional municipal para modernizar equipo, instalación y sistemas, así como la instrumentación de un proceso de capacitación y asesoría permanente.
5. El saneamiento del ejercicio de gobierno y del aparato municipal, exige un conjunto de acciones como: Sistemas de control de cumplimiento de programas en tiempo y forma. Estos mecanismos son todavía incipientes. En ocasiones formar una comisión, que dependa directamente del presidente municipal, es muy eficaz; en estos casos los integrantes pueden ser miembros de diferentes sectores del ayuntamiento, o elegidas especialmente por su idoneidad y por su confiabilidad. Para que dichos mecanismos funcionen es necesario siempre integrar un participante con perfil técnico. Lo que es importante es ir introduciendo una forma de planificar que permita esta evaluación: fechas, plazos, niveles de calidad, de cantidad etc., es decir indicadores concretos.
6. La creación de un departamento de calidad, que bien puede depender de la secretaría municipal o de cualquier otra dependencia de la administración. Este departamento será el encargado de modificar la forma de pensar del funcionario público..... que modifique el perfil cultural de la administración, y que propicie que la comunidad se vea favorecida por un municipio que brinde servicios de calidad, y no sólo municipios que se preocupen de aumentar sus ingresos, pero alejados por completo de la confianza y de las necesidades de sus habitantes"
Propuestas a la Gestión de Servicios Públicos Municipales:
En este tema se concentraron las propuestas relacionadas con los sistemas de gestión de servicios, concesiones, procesos de licitación y control, cobro, modernización en la producción del servicio, sistemas de información, apoyo técnico; además se incluyeron aquí algunos aspectos del manejo de los fondos del Ramo 26 y 33. Las siguientes propuestas son representativas de este tema:
1. Ante la realidad existente en la prestación de servicios por parte de los municipios (limpia, seguridad, agua potable, urbanización, entre otros) consistente en escasez de recursos, deficiencia, falta de planeación y administración y en ocasiones corrupción, se hace necesario realizar una profunda revisión de la forma como han venido operando estos servicios de tal manera que se pueda tener un diagnóstico preciso que identifique fortalezas, debilidades y retos, como parte de una planeación estratégica; es decir que establezca objetivos, metaestrategias y líneas de acción, así como los mecanismos de evaluación y seguimiento que garanticen servicios eficientes y de calidad a la ciudadanía.
2. Los servicios públicos deben justificarse en la medida que atiendan carencias y solucionen demandas sociales. Los servicios son públicos porque su cobertura debe englobar a toda la población. Debe existir una relación muy estrecha entre los conceptos de eficiencia, efectividad y eficacia en términos políticos y de calidad de los servicios públicos.
3. Concesionar el servicio de limpia. Dado que las autoridades municipales tienen actualmente la responsabilidad de los servicios públicos y dado que el servicio de limpia requiere de mayor participación social y de mayores recursos, se sugiere que los presidentes municipales revisen su legislación para ver en que términos está estipulado lo referente a concesionar los servicios públicos.
4. Concesionar los servicios públicos a grupos ciudadanos para su operación o que éstos actúen como organismos de vigilancia de su operación.
5. reglamentar y cumplir en el cobro de servicios para evitar la discrecionalidad, dado que ciertos contribuyentes y usuarios «sobre todo comerciantes» que están afiliados a determinadas organizaciones logran una reducción en los pagos.
6. Depositar siempre el mando de la fuerza pública municipal en las autoridades municipales, ya que el municipio es quién más conoce las necesidades de prevención y seguridad de la población.
Propuestas a la Profesionalización del Servidor Público:
1. Iniciar un servicio civil evaluando de inmediato la calidad y los conocimientos de los funcionarios, y otorgar, en su caso, un certificado de permanencia, el cual tendrá cierta duración, y el cual se prorrogaría a partir de concursos... esto garantizaría la estabilidad en el empleo, además de que motivaría al empleado y funcionario a su permanente capacitación.
2. Implementar un servicio civil de carrera, que permita a los municipios del interior del estado, particularmente los más pequeños, gozar del beneficio que representa la profesionalización de la administración pública. Estudiar la posibilidad de un servicio civil coordinado entre los ayuntamientos de escasos recursos".
3. Contar con una dirección de recursos y administración de personal. Esta dirección será la encargada de la selección, entrevista, examen y aprobación de todos los aspirantes a ocupar un puesto o cargo, dentro de la administración municipal a partir de métodos y técnicas previamente establecidos, con el fin de detectar al personal idóneo para desempeñar tal puesto.
4. Mejorar el desempeño Municipal, atendiendo el período previo al inicio de su gestión, destacando en ese aspecto apoyar el servicio civil de carrera, en especial en los niveles de jefe de departamento y dirección.
5. Proponer que las recategorizaciones de los empleados, sean tomando en cuenta la capacidad personal, y no únicamente la antigüedad.
Propuestas a la Planeación del Desarrollo Urbano y Ambiental:Las propuestas incluidas en este tema se refieren a lo relacionado con planeación del desarrollo desde creación de organismos, participación ciudadana, consejos de planeación, vinculación con otras instituciones, relaciones intergubernamentales, garantizar calidad de vida, adquisición de vivienda y gestión ambiental. Algunas de las propuestas más representativas se presentan a continuación:
1. Los planes de desarrollo municipal parten del área administrativa verticalmente, es necesaria una planeación participativa, una planeación donde concurra la población, se hagan de verdad foros municipales, locales, de barrio, en donde todo el conjunto que conforma un municipio pueda elaborar con sus prioridades lo que es el Plan de Desarrollo Municipal, que la misma población pueda jerarquizar cuáles son las tareas prioritarias del Plan, y que se puedan asegurar presupuestos para esos Planes de Desarrollo Municipal.
2. Utilizar las encuestas permanentes de empleo del INEGI para la actualización de información demográfica.
3. El desarrollo urbano debe atender al ordenamiento territorial a favor de una distribución equilibrada de las actividades y la población en el país, con el fin de satisfacer los requerimientos derivados de las actividades urbanas y de las necesidades de su población".
4. Crear instituciones certificadas en planeación del desarrollo (aprobadas por su capacidad técnica), como instancias para apoyar a los municipios sin capacidad técnica propia.
5. Establecer y desarrollar un Sistema Estatal de Información Ambiental, que recoja la amplísima variedad de datos en este rubro, particularmente en relación con recursos naturales, llevar a cabo monitoreos de contaminación, actualización jurídico-ambiental, padrón de fuentes contaminantes, registro de prestadores de servicios ambientales, almacenes, rellenos sanitarios, centros de acopio, transportistas de residuos, entre otros. Desde luego, las administraciones municipales se convertirán en administradores fundamentales de la información que alimente al sistema.
Como se puede ver en este tema destacan las propuestas que tratan sobre la necesidad de contar con planes y programas específicos para la realización de acciones. Se insiste en este sentido en avanzar en sistemas de planeación a partir de diagnósticos que sirvan de guías para detectar las necesidades y con base en ellas definir prioridades. Igualmente se mencionan propuestas sobre el proceso de planeación, el cual deberá ser más abierto y participativo.
Otro de los tópicos que más resaltan en este apartado es el de gestión ambiental, en el que se nota una importante preocupación por involucrar al municipio en la conservación de los recursos naturales, mejorar las condiciones del medio ambiente, procurar el ordenamiento ambiental y crear organismos encargados de llevar a cabo estas funciones. Se puede detectar con frecuencia el tema del desarrollo sustentable como una responsabilidad deseable de los ayuntamientos.
Menciona Cabrero Mendoza:
“En materia ambiental se requeriría un conjunto de reformas federales para otorgar al nivel municipal una mayor responsabilidad en la planeación y supervisión de programas ambientales, hasta ahora muy concentradas por cierto en el nivel federal. Avanzar en esta materia requiere de un plazo mayor, aunque ya se observa en la actualidad que varios municipios asumen un mayor compromiso mediante reglamentos específicos, se trata pues de un aspecto que involucra reformas externamente inducidas pero que también requiere de reformas internamente diseñadas. En este ámbito de igual forma se requiere diferenciar tipos de municipios, es indudable que en el momento actual varios municipios urbanos y metropolitanos podrían asumir mayores funciones, sin embargo es difícil pensar que los municipios pequeños lo puedan hacer de la misma manera. La reflexión por tipo de municipio permitiría avanzar en los grados de corresponsabilidad que programas ambientales deberían tener en su diseño y ejecución.”
Propuestas para incorporar una visión integral del desarrollo (Regional y local)
Este tema incluye, por un lado, propuestas relacionadas a la integración regional, creación de organismos, inversiones, desarrollo y apoyo económico, vinculación entre el territorio y la población; y por otro, desarrollo social, temas referentes al DIF y relaciones entre el sector privado y social. Las siguientes propuestas son representativas del conjunto que conforma este apartado:
1. Las condiciones actuales han puesto de relieve la importancia de la región como eje de los cambios ocurridos en el contexto mundial. Los factores que definen el ámbito global manifiestan más sensibilidad para la integración de los territorios, y por ende, su impulso adquiere pertinencia al adoptar una estrategia hacia el futuro.
2. Que se revisen a fondo las instituciones, instrumentos y formas de la intervención municipal en materia de bienestar social, en pro del incremento del nivel de productividad de las instituciones dedicadas a este quehacer; pero sobre todo para orientar y conducir el desarrollo social.
3. El desarrollo municipal aún se ve limitado por los grupos de poder que existen entre la población, favoreciendo sus propios lineamientos y objetivos y no dando prioridad a las clases que lo necesitan más, por ello, la implantación de un programa de desarrollo municipal secuencial favorecería a toda la población y al propio municipio, proporcionando mejores niveles de vida y un mejor auge en cuanto a crecimiento productivo, económico y social.
4. Promover y normar la regionalización de las entidades federativas, analizando la viabilidad de otorgar autonomía y capacidades administrativas a los órganos derivados de la regionalización y gestión colectiva (multi-institucional) de los servicios.
5. Promover el desarrollo mediante una delimitación regional que permita identificar territorialmente los problemas, actores, interlocutores y propuestas de solución; así como definir regiones prioritarias de acuerdo a su nivel de marginalidad y comprometer a sus distintos sectores sociales en la lucha contra la pobreza.
6. Reconocer el papel estratégico que desempeña actualmente la gestión municipal como impulsor del desarrollo económico... esto obliga a redefinir la planeación y a involucrar, por tanto, el significado de la integración en la consecución de los objetivos comunes".
La agenda para la reforma administrativa municipal
Cabrero Mendoza concluye que los problemas son muchos y difíciles de atender debido al rezago de muchos años y cuestiona ¿Cómo construir una agenda que no se convierta en una larga lista de propuestas aisladas, sino en una verdadera estrategia para llevar a cabo las reformas necesarias?
El autor hace referencia a las prioridades, particularmente a las más urgentes, haciendo referencia a los niveles de gobierno responsables de las acciones y a la combinación de diversas instancias para emprender ciertas iniciativas.
Señala el autor, dos vertientes, una endógena que implica acciones a llevar a cabo por los propios gobiernos municipales, y otra de carácter exógena, la cual depende de las acciones que deberán emprender otros niveles de gobierno.
Conclusiones:En mi opinión, pudiera parecer pretencioso el «rescate» del Municipio que analiza Cabrero Mendoza, particularmente porque conlleva la idea central de una reestructuración casi completa del diseño normativo con enfoque holístico, desde el Federalismo hacia el núcleo municipal, es decir, creo que la tarea es sinérgica, repensando y des construyendo el esquema y visión que hoy se tiene del Municipio Mexicano, para darle una concepción de primera unidad de gobierno, otorgándole espacios fundamentales de interacción entre sociedad y gobierno, pero solo de esta manera se pueden dar mejores resultados.
Me resulta muy equivocada la percepción que aun se tiene por algunos sectores de la población, de que de manera jerárquica se tiene en primer orden al Gobierno Federal, seguido del Gobierno Estatal y por ultimo al Gobierno Municipal.
Ya lo dice el Maestro Luis Pineda:
“un gobierno municipal se mira como una oficina de trámites y un espacio de aplicación de las políticas que vienen de “arriba o del centro”.……… esta idea proviene de la falsa concepción de que quién cobra la mayor parte de los impuestos debe ser el más importante, en este caso y recordando que el 97% de los impuestos son determinados y recibidos por el poder federal, sólo el 1.3% es para el municipio, la lógica se hace valida.”[15]
Coincido con Cabrero Mendoza, al señalar un punto crítico en la reconfiguración municipal, y es el de la profesionalización de funcionarios municipales en todos los niveles.
Coincido también con el Maestro Pineda cuando señala:
“La burocracia. Es en este ámbito y nivel de gobierno donde poco se ha podido avanzar, sobretodo, porque las estructuras sindicales son quienes han corporativizado al personal operativo. La baja escolaridad y disposición para el trabajo es una práctica común, lo que mengua los niveles de eficiencia y eficacia tan defendidos por los gobiernos como sinónimo de progreso y buena gestión. Así, los trabajadores de base se convierten en "mediohechores" de la administración pública, reproduciendo una actitud dual: donde son los ostentadores de un poder relativo, junto con una sumisión ante todos los órganos de dirección o gobierno. Es en el espacio local donde las desigualdades en las prerrogativas de los trabajadores se evidencian mayormente, basta con mirar los niveles salariales, y prestaciones, los espacios físicos, el equipo y materiales para desempañar sus trabajos; la estabilidad en el puesto es muy relativa, pues si bien el sindicato ofrece alguna seguridad, lo cierto que en muchos casos se da un contubernio entre autoridades y los sindicatos, que permiten despidos, castigos al personal sin las adecuadas justificaciones o indemnizaciones, o el mantenimiento e los conocidos “aviadores”, personal que si bien está en la nómina nunca se presenta en su lugar de trabajo, salvo para cobrar. Por otra parte, en el municipio es donde se pagan los peores salarios a los empleados, incluso por abajo de los salarios mínimos regidos por la Ley, no hay seguridad en el empleo, su trabajo se reduce a tres años de administración y por lo tanto no existe seguridad de continuidad de los proyectos ni de las acciones más simples o básicas. El servicio civil de carrera está muy lejos aun.”[16]
Otro aspecto que considero de suma importancia es, la participación ciudadana, ya que difícilmente se ha logrado que en la toma de decisiones se reflejen los verdaderos intereses de la ciudadanía en general, propiciado principalmente por circunstancias políticas, que obedecen, la mayoría de las veces, a intereses de grupos de poder.
Creo que la alternancia Política, y los partidos de oposición hacen más competitiva la actuación de los municipios, principalmente por su sector de recursos humanos, reduciendo de manera importante la improvisación de funcionarios que aun hoy se gesta en muchos municipios del país.
Ricardo Amín Solórzano Catalán
[1] Cfr. CEDEMUN. Los Municipios de México: información para el desarrollo. Glosario de Administración Pública Municipal. México. Secretaría de Gobernación. 1 disco compacto tercera edición, enero de 1998.
[2] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[3] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[4] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[5] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[6] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[7] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[8] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México.
[9] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[10] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[11] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México.
[12] Vallarta Plata, José Guillermo. El Municipio en México
[13] Pineda, Luis. El Municipio Mexicano. La re conceptualización del municipio rural e indígena.
[14] Pineda, Luis. El Municipio Mexicano. La reconceptualización del municipio rural e indígena. P. 26
[15] Pineda, Luis. El Municipio Mexicano. La reconceptualización del municipio rural e indígena. P. 23
[16] Pineda, Luis. El Municipio Mexicano. La reconceptualización del municipio rural e indígena. P. 24, 25.
